办理国家赔偿案件有关问题研究

 作者：  计洪彬

 一、如何理解国家赔偿的概念

      国家赔偿是指国家对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害给予受害人赔偿的活动。具有如下特点：

    （一）责任主体的统一性   国家赔偿是由国家统一承担法律责任。虽然侵权行为是由不同的国家机关或机关工作人员实施的，但是，承担责任的主体不是这些机关或工作人员，而是国家。国家对受害人给予的赔偿来自国库。

（二）行为主体的特定性   国家赔偿是对国家机关及其工作人员的行为承担的责任。在这里，国家机关包括依照宪法和组织法设置的行政机关、审判机关和检察机关。国家机关工作人员是指上述机关的履行职务的公务人员。此外，还包括法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织和人员。凡上述机关、组织及人员违法行使职权造成的损害，国家应当依法给予赔偿。

（三）侵权行为的限定性   国家赔偿是国家对前述机关及其人员行使职权的行为承担的责任。行使职权的行为不同于国家机关的民事行为，也不同于国家机关工作人员的个人行为。对国家机关及其工作人员的民事和个人行为，国家不承担赔偿责任。

二、如何理解国家赔偿法的概念

 国家赔偿法的概念有广义、狭义之分。广义的国家赔偿法是指有关国家赔偿的所有法律规范的总称，包括宪法、民法、诉讼法、行政法和特别法中关于国家赔偿的各种法律规范。狭义的国家赔偿法是指专门规定国家赔偿内容的法典，即我国1994年第八届全国人民代表大会常务委员会通过的并在2010年4月由第十一届全国人民代表大会常务委员会修订的《中华人民共和国国家赔偿法》。

国家赔偿法是关于国家赔偿的法律规范。国家赔偿是对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害给予赔偿的活动，调整上述活动的法律规范就是国家赔偿法。我国国家赔偿法颁布之前，调整国家赔偿活动的法律规范主要是民法通则、行政诉讼法以及有关法律、法规、规章和司法解释。

我国国家赔偿法是集实体规范与程序规范为一体的法律。国家赔偿法中既有调整国家与受害人之间权利义务关系的实体规范，也有如何实现上述权利义务关系的程序规范。实体规范是用来解决国家是否承担赔偿责任，赔偿多少的问题。例如，我国国家赔偿法关于赔偿的归责原则、赔偿范围、赔偿方式和赔偿的计算标准的规定均属于实体规范。关于请求赔偿的步骤、时限、顺序和方式的规定属于程序规范。

三、国家赔偿的构成要件

 国家赔偿的构成要件是指国家承担赔偿责任的必要条件。国家赔偿的构成要件是国家赔偿制度的核心内容，它通常包括主体要件、行为要件、损害结果要件和法律要件。只有在完全具备上述要件的情况下，国家才承担赔偿责任，缺少任何一个条件，国家都不承担赔偿责任，受害人也得不到赔偿。可见，国家赔偿责任的构成要件是判断赔偿责任是否成立的重要标准，也是审理裁判国家赔偿案件的主要依据。

      （一）主体要件

国家赔偿责任主体要件是指国家承担赔偿责任必须具备的主体条件，即国家对哪些组织和个人的侵权行为负责赔偿。这里的主体要件是指侵权行为主体，而不是责任主体。国家赔偿责任是国家承担的一种法律责任，而国家是抽象的概念，其意志必须通过国家机关和公务员的行为表达和实现，所以，实施侵权行为的主体不是抽象的，而是具体的。

在我国，侵权行为主体包括国家机关、国家机关工作人员、法律法规授权的组织和国家机关委托的组织及个人。对于上述人员实施的职务侵权行为，国家均应当承担赔偿责任，不能以实施侵权行为的主体不是国家自身为由免除其责任。

国家机关是指依照宪法和组织法的规定设置的，行使国家权力、实现国家职能的机关。在我国，按照国家机关的不同职能，可以分为立法机关、行政机关、检察机关、审判机关和军事机关。由于国家机关在行使权力过程中都有可能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，所以，理论上所有国家机关都可以成为侵权行为主体。但我国国家立法机关和军事机关不能成为国家赔偿中侵权行为的主体。

宪法第41条第3款规定，由于国家机关或国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。民法通则第121条规定，国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。但实际情况有所不同，并不是所有国家机关都是侵权行为主体，各国法律对此都有所限制。只有特定范围的国家机关才构成侵权行为主体，这与国家赔偿的范围实际上是一个问题的两个方面。  

（二）行为要件

国家赔偿责任中的侵权行为要件，是指国家承担赔偿责任必须具备的行为条件，即国家对侵权主体实施的何种行为承担赔偿责任。在我国，这一构成要件是指国家只对侵权主体实施的执行职务的行为承担赔偿责任，即致害行为必须是与执行职务有关的行为。所谓执行职务是指国家机关或国家机关工作人员履行或不履行其职责和义务的行为。"执行职务"是一个内涵丰富的概念，它包括行使权力的行为和非权力行为，也包括法律行为和事实行为，还包括作为和不作为行为。

界定执行职务行为的标准

由于执行职务行为是确定国家赔偿责任的必要条件，所以，判断某一行为是否属于执行职务行为具有十分重要的意义。如何区分执行职务行为和非执行职务行为，区分的标准又是什么呢？对此，理论上有两种标准：

     主观标准说

 主观标准说  该理论主张采用主观标准即行为人的主观意思表示判断行为的性质。至于应当以何人的意思表示为准，又有两种不同的观点：一种观点认为，判断某一行为是否为职务行为，应当以国家机关的意思表示为准，工作人员必须执行国家机关命令委托的事项，凡超出委托命令范围的，均不属于执行职务的行为。但国家机关事中或事后追认的，亦可认定为执行职务的行为。

 另一种观点认为，执行职务的范围，应当以国家机关工作人员的意思表示为准，只要实施该行为的目的是为了国家机关的利益，那么该行为就属于执行职务的行为。如果工作人员是为了自己的利益而实施的行为，就不属于执行职务的行为。很显然，主观标准在国家赔偿领域有两个缺陷：其一，以国家机关的意思表示判断某一行为的性质，容易导致国家机关以未委托命令为由推卸其责任，不利于保护受害人的权利；其二，以工作人员的意思表示为准，又难以确定公私利益交织情况下行为的性质，容易扩大国家赔偿责任的范围。

       客观标准说

 客观标准说  该理论主张，执行职务的范围应当以社会观念为准，凡在客观上可视为社会观念所称的"职务范围"，或者受害人有理由相信工作人员是在执行职务，或客观上足以认为其与执行职务有关的，不论行为者意思表示如何，其行为均可认定是执行职务行为。客观标准虽然比较抽象和笼统，但有利于保护相对人的合法权益，因而，我国的国家赔偿法也采用了类似标准。

我国国家赔偿法在界定“执行职务行为”和“非执行职务行为”时采用了客观标准说与行使职权“有关论”。所谓"有关论"是指，凡与执行职务、行使职权有关的行为，只要符合其他赔偿责任的构成要件，国家就应当对该行为造成的损害承担赔偿责任。当然，"有关论"和客观标准说一样，仍然过于抽象，而且具有很大的随意性。为了准确地判断某一行为是否属于执行职务行为，还必须根据上述理论结合一些具体标准进行。这些具体标准包括以下几个方面：

第一，职权标准。国家机关和国家机关工作人员根据法律赋予的职责权限实施的行为都是执行职务行为，无论该行为合法与否。即使是超越职权行为、滥用职权行为，也都是建立在国家机关或国家机关工作人员享有职权基础上的行为，不可能由普通人实施。所以，行为人是否享有职权是判断行为性质的重要标准。

第二，时空标准。国家机关或国家机关工作人员在行使职权，履行职责的时间、空间范围内的行为通常是执行职务行为。因为国家机关的职权是有明显界限和范围的法定职权，具有很强的时空性，超出时空范围的行为通常就不是执行职务行为。但是，时空条件并不是构成执行职务行为的充要条件，对于特殊的主体，如警察，即使下班后在非工作地点实施的某些行为仍然构成职务行为。

第三，名义标准。通常情况下，凡是以国家机关及其工作人员的身份和名义实施的行为都是执行职务行为。例如，公务人员着装、佩带标志、出示证件、宣布代表的机关所实施的行为一般都是执行职务行为。公务人员以个人名义和身份实施的行为则是个人行为，而不是执行职务的行为。当然，特殊公务人员(便衣警察、安全机关工作人员)另当别论。

 第四，目的标准。执行职务的行为通常是为了实现法定职责和义务而为的行为，其目的是维护公共利益，而非公务人员的个人利益。所以，即使符合上述三个标准的行为，也未必都是执行职务行为。

例如，乡政府工作人员在上班时间以国家公务人员的身份和名义，到农民家检查计划生育工作时，顺手拿走农民的一块手表戴在自己身上的行为，虽然符合职权标准、时空标准和名义标准，但是，该行为的目的与公共利益毫无关系，其行为既非行政机关希望达到的结果，也不是为了达到行政目的所必需或不可避免产生的，完全是为了达到公务人员个人目的而为的，所以，不是执行职务的行为。

  区分执行职务行为与非执行职务行为的标准不是单一孤立的；判断某一行为是否为职务行为，必须综合上述标准

以分析、比较、判断。

（三）损害结果要件

国家是否承担侵权责任，要看该行为是否造成特定人的损害。没有损害结果或遭受损害的是普遍对象，国家就不必负责赔偿。因此，损害是构成国家赔偿责任的要件之一。

这里的损害包括人身损害和财产损害，前者包括限制人身自由、剥夺生命、致人伤残以及毁损名誉、荣誉等。后者主要指财产的灭失、毁损和减少等损害。对物的损害又包括积极损害和消极损害(又称直接损害和间接损害)，大多数国家原则上只赔偿直接损害，不赔偿间接损害。同时大多数国家只赔偿原告的财产和身体损害，而不赔偿对名誉、荣誉造成的损害。人格权受到侵害，只有在特别情况下，才有获得赔偿的可能。

我国国家赔偿法把侵权损害的范围概括为两种，一是人身权，二是财产权。人身权主要有人身自由权、人格尊严权、婚姻自主权、名誉权、荣誉权、名称权、生命健康权、肖像权、亲属关系中的权利；财产权包括物权、债权、继承权、知识产权等。也就是说，当以上权利受到国家机关及其工作人员的损害时，国家应当负责赔偿。

 由于人身权中的名誉权、荣誉权遭受损害的属于精神损害，它们无法用金钱计算，应综合多种因素判断。我国新修改的国家赔偿法增加了精神损害造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金的规定，赔偿申请人可以要求赔偿义务机关在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，也可以给予精神损害补偿 。

     关于损害行为与损害结果之间的因果关系问题

     民法理论上，因果关系是客观事物之间的前因后果 的关联性。这一现象的出现，是由另一现象的存在所必然引起的，则二现象之间就为因果关系。当然，也有主张简化行为与损害结果之间因果关系的，凡是引发结果的条件皆为原因，只要结果的发生与行为之间存在逻辑上联系的事实，就视为有因果关系。这一学说称为条件说。此外还有相当因果关系说，又称适当条件说，认为某种原因在特定情形发生某种结果等。

 国家赔偿中的因果关系，在某些方面要比民事赔偿严格得多，另外一些方面又要宽松得多。完全用民法上的因果理论分析国家赔偿责任的构成很难获得满意结果。确认国家赔偿责任必须符合两个条件：一是因果之间具有逻辑联系，此案符合逻辑联系的条件； 二是因果之间有直接相关性，即依正常人的经验和理解，行为和结果之间有牵连。    国家侵权行为与一般民事侵权行为是有一定区别的，它具有非法性、滥用或超越裁量权性、强制性等特点，凡违背对特定人所承担的法律义务即视为侵权行为。因此国家赔偿中的因果关系，实质上是国家机关与受害人之间的权利义务关系。

 国家赔偿责任中的因果关系，是以国家 机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律保护的受害人权益为依托，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当、符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系。这种因果关系应当是客观、恰当、符合理性的，而不是机械、随意的。

作为原因的现象，不仅在时间顺序上应出现于成为结果的现象之前，而且还须起着引起和决定结果发生的作用。只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任的因果关系中的原因。当然，直接的原因不一定就是损害的最近的原因，而是损害产生的主要原因和决定性原因。

缺乏因果关系的事实

  国家只对直接产生损害的原因事实负赔偿责任。有些特殊的致害原因与损害结果之间缺乏因果联系，国家对此不负赔偿责任，它们主要有以下几类：

 1、受害人的过错。受害人的行为促使损害的发生成为不可避免或加重时，国家完全不负赔偿责任或者部分免除赔偿责任。这种过错行为与损害也有因果关系，但是可以免除或部分免除国家的赔偿责任。如果损害完全是由于受害人过错引起的，那么国家不负赔偿责任。

  2、不可抗力。因不可抗力如战争、天灾等引起的损害，国家不负赔偿责任。因不可抗力是不能预见、不可抗拒的，属于当事人意志之外的力量，因此造成的损害与国家机关的行为无任何因果关系，国家对此不承担责任。

3、第三者介入。当国家机关的行为通过第三者介入产生损害时，这种损害是间接损害，国家不负赔偿责任。例如，某人所驾驶车被公安交通警察违法扣留，司机步行回家时，被另一车撞伤。虽然公安交通机关有违法侵权行为，但造成损害的原因由另外一辆车所致，因此，国家不负赔偿责任。若损害发生同时由国家机关和第三者的行为所引起时，国家机关就其行为部分负责。

   （四）法律规定要件

构成国家赔偿责任还必须满足“有法律规定”这一要件，如果法律没有规定国家赔偿责任，即使公民受到国家机关违法侵害，国家也可能不承担赔偿责任。这是国家赔偿责任的一个重要特点。所谓“有法律规定”是指现实存在的所有规定国家赔偿责任的法律法规。

 国家赔偿不同于民事赔偿，它产生于19世纪末，大多数国家通过渐进式立法逐步将这一制度推开。因此，国家赔偿的范围、程序等内容多是由立法确定的。即使在今天，也没有任何国家在法律上采取政府对所有侵权行为承担赔偿责任的办法。

    就国家赔偿可行性而言，如果允许受害人对国家所有行为提起赔偿也是不现实、不恰当的。因此，国家对何种行为负责赔偿、适用什么赔偿方式及程序，均须由法律明确规定。总之，没有法律规定，即使有损失也不赔。可见，国家承担赔偿责任，必须以法律规定为要件之一。

 在我国，国家承担行政赔偿责任的法律依据有：国家赔偿法、行政诉讼法、治安管理处罚法、海关法及大量的最高法院的司法解释、国务院及各部委发布的行政法规和 规章等；司法赔偿的法律依据有：国家赔偿法、最高法院和最高人民检察院司法解释等。受害人依照以上法律规定才能获得赔偿请求权，这是与大多数国家相似的一个特点，也是构成国家赔偿责任的必备要件之一。

   四、国家赔偿制度中的归责原则问题

（一）归责原则的内涵

 归责原则是指确定行为人承担侵权责任的一般准则，是在损害事实已发生的情况下，为了确定侵权行为人对其行为所致损害是否需要承担责任的原则，是确定行为人侵权责任的根据与标准。国家赔偿制度中的归责原则是确定国家机关及其工作人员职权行为侵权责任的根据和标准，也是赔偿义务机关和人民法院处理赔偿案件所应遵循的基本准则。在国家赔偿制度中，归责原则处于核心地位，它直接体现着国家赔偿的立法政策，反映了国家赔偿的价值取向，并且决定着可引起国家赔偿的行为范围，影响到国家赔偿的程序。

（二）三种归责原则方式

关于赔偿责任的归责原则，实行国家赔偿制度的世界各国立法规定并不一致，主要有三种归责原则方式，即过错归责原则:结果归责原则和违法归责原则。

  1、过错归责原则

过错归责原则是指行为人在主观上有过错而承担责任的原则。在国家赔偿中，它的含义为:国家机关及其工作人员在行使职权过程中，因故意或过失侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，国家承担赔偿责任。也就是说国家是否赔偿取决于国家机关及其工作人员主观上是否有过错。"无过错，即无责任"是这一原则的应有之义。

  2、结果归责原则

 结果归责原则是指不论国家机关或其工作人员是否违法行使职权，是否存在过错，只要证明损害结果的存在，国家即承担赔偿责任。由于结果归责原则不评判侵权行为引起的原因、性质和内容，不查明是否违法或有无过错，而是从侵权行为的结果着眼，从损害结果出发，在人权意识日渐高涨的现代民主社会，对保护公民个体的权益无疑能起到重要作用，但无限扩大结果归责的适用拖围，在一定程度上又会影响司法人员履行惩治犯罪职能的积极性，所以对结果归责原则的适用应注意范围不宜过宽。

  3、违法归责原则

 违法归责原则是指国家机关及其工作人员在执行职务过程中，违反法律规定造成他人权益损害的，国家要承担赔偿责任，也就是说，以主体行为的违法与否决定是否给予国家赔偿，国家机关及其工作人员的职权行为违法侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，造成损害后果的就应当赔偿，如果国家机关及其工作人员的职权行为不违法，即使给他人权益造成损害，也不由国家承担赔偿责任。

（三）我国国家赔偿法适用的归责原则

我国修改前的《国家赔偿法》采用的是违法归责原则，立法机关在反复研究的基础上对本条作出了重要修改，即不再使用"违法"一词概括行政赔偿、刑事赔偿中的各种不同情形，而是实事求是根据分则中具体规定将单一归责原则改为多元归责原则。具体来说:

  一是行政赔偿的归责原则。修改后的《国家赔偿法》第3条列举了侵犯公民人身权和生命健康权赔偿的五种情形:(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措;(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由;(3)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;(5)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

第4条列举了侵犯财产权赔偿的四种情形:(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(3)违法征收、征用财产的;（4）造成财产损害的其他违法行为。

行政赔偿范围列举的这九种情形，其中八种都明确使用了"违法"限制词，未使用的第3条第(3)项行为本身即是法律所禁止的，不存在合法使用的问题，由此可见， 行政赔偿采用的是违法归责原则。

 二是刑事赔偿的归责原则   

 修改后《国家赔偿法》第17条列举了侵犯人身自由权和生命健康权赔偿的五种情形:(1)违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;

（2）对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;(3)依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的;(4)刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(5)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的 。

 第18条列举了侵犯财产权赔偿的两种情形:(1)违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的;(2)依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。以上七种情形中，第17条第1、4、5项，第18条第1项采用的是违法归责原则;

第17条第2、3项，第18条第2项采用的则是结果归责原则。由此可见，刑事赔偿采用的是违法归责原则与结果归责原则相结合的二元归责原则。

 三是民事、行政诉讼赔偿的归责原则修改后的《国家赔偿法》第38条规定"人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。"该规定既有"违法"的限制词，也有"错误"的限制词，由此可见，民事、行政诉讼赔偿采取了违法归责原则和过错归责原则相结合的二元归责原则。

 综上所述，修改后国家赔偿法确定的归责原则是以违法归责原则为主，同时兼有结果归责原则和过错归责原则的多元归责原则体系，这对保障公民、法人和其他组织依法取得赔偿的权利具有重要意义，也是我国国家赔偿制度理论的重大发展。

五、关于国家不承担赔偿
责任问题分析

 国家赔偿法第十九条规定：属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：

l （一）因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的；

l （二）依照刑法第十七条、第十八条规定不负刑事责任的人被羁押的；

l （三）依照刑事诉讼法第十五条、第一百四十二条第二款规定不追究刑事责任的人被羁押的；

l  四）行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使职权无关的个人行为；

l （五）因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的；

l （六）法律规定的其他情形。

l    （一）关于在适用"因公民故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或被判处刑罚，国家不承担赔偿责任"时，应当注意以下几点:

l    1.必须是公民本人作出虚伪陈述或伪造有罪证据。如果司法机关因其他公民提供的伪证而对受害公民实施拘留、逮捕或者判刑而予以羁押的，不属于本条规定的情形，国家应承担赔偿责任。

l    2.主观上必须是出于故意，是公民基于一定的不正当动机而实施的一种自愿行为。即公民明知自己没有实施犯罪行为，明知自己的供述会妨碍司法机关查明案件真相，明知自己一旦作出供述就有可能导致其被羁押、被判刑的法律后果，而故意欺骗、误导司法机关，如果存在因刑讯逼供或其他暴力行为，或者司法人员以其他威胁、引诱的方式而使公民作出了虚假供述或提供虚假证据，国家应承担赔偿责任。因公民的过失导致其被司法机关羁押或者错判的，国家不能免责，因为公民只是无意中作出了误导司法机关及其工作人员的认为其有罪的行为，不符合国家免责的条件。

 3.故意作虚伪供述的目的是欺骗、误导司法机关，或者是有意替他人承担刑事责任。如果公民没有实施犯罪，为证明自己无罪而提供虚假证据的，此种情况下提供虚假证据的目的不是代人受罚，故意承担"犯罪"后果，而是使自己免受惩罚，不愿承担"犯罪"后果，因此而造成羁押的，不属于"故意作虚伪供述"。

 4.故意提供伪供、伪证与羁押有因果关系。即提供的伪供或者伪证是认定犯罪所必需的有罪证据，伪供、伪证应当对认定犯罪具有决定作用，没有这些伪供、伪证就不能认定。